如何界定地方政府专项债券所对应的公益性项目

 

根据财政部关于印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库〔2015〕83号）文规定，能够发行地方政府专项债券的项目应当是政府投资的有一定收益的公益性项目。那么何为“政府投资的有收益的公益性项目”，笔者认为应当从三个方面进行界定，一是项目必须是政府投资项目，二是项目必须有公益性，三是项目必须有收益，三个条件必须同时具备。

 

一、根据《政府投资条例》规定，对于政府投资资金投放的项目可以分为两类，一类为非经营性项目，另一类为经营性项目。对于非经营性项目主要采用政府直接投资，对于经营性项目，主要采用资本金、补助、贷款贴息等方式进行。其中，采用政府直接投资、注入资本金的项目为政府投资项目，除在相关规划中已明确，部分扩建或改建，建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单，为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设等四种类型的项目外，其他均应当按照基本建设程序编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计。

 

二、根据《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）等规定， “公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。据此，专项债券中的公益性项目，应当是具有是非营利性和社会效益性的政府投资项目。

 

三、根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知（财库〔2015〕83号）、《地方政府专项债务预算管理办法》的通知（财预〔2016〕155号）等规定，专项债券的收益主要指债券对应的项目应当有专项收入、政府性基金收入予以偿还，实现项目收支平衡。其中，专项收入，参考《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》可知为项目对应的经营性收入。

 

四、综上，通过前述论述，笔者认为，地方政府专项债券对应的项目至少应当同时具备以下条件：（1）除条例明确规定的四种类型的项目外，项目应当取得可行性研究报告批复、项目本身被列入政府投资计划、取得相应的立项编码；（2）项目本身应当具有可靠的经营性专项收入（如交通票款收入、停车位租赁收入、广告收入、医院门诊收入等）、政府性基金收入，且该收入应当足以偿还专项债券的本息；（3）项目本身虽然有经营性收入，但是其项目属性应当是非营利性，项目产生的利润不能进行分配；（4）项目除全部有政府性基金偿还债券本息外，应当具有一定的运营期间，且该运营期间至少要覆盖债券存续期间。

 

五、提示：对于项目本身有经营性收入，是否存在与政府投资项目本身相冲突的问题。笔者认为，经营收入与非营利性项目本身并不存在矛盾，其关键点如前所述，在于项目利润是否进行分配，因此项目取得经营性收入不能必然推导出项目属于营利性项目，更加不能推导出项目不必然需取得项目可研性研究批复的结论。

 

 

 

 

浙江海通联合律师事务所

2019年11月